“უცხოური გავლენის გამჭვირვალობის შესახებ”
კანონის პროცედურული დარღვევების დეტალური ანალიზი
კახა ურიადმყოფელი
სამართლის დოქტორი, ქართულ-ამერიკული უნივერსიტეტის პროფესორი
შესავალი
ე.წ. “გამჭვირვალობის (აგენტების) შესახებ” კანონი უხეში დარღვევებით იქნა მიღებული. ამ ბლოგში წარმოგიდგენთ დეტალურ ანალიზს კანონის მიღების პროცედურებთან დაკავშირებით. თავიდანვეაღვნიშნავ, რომ კანონპროექტში სიურპრიზად ჩამატებული ჩანაწერების (ადამიანების პირად ცხოვრებაშიჩარევის შესახებ) ვიზუალურად ხილვა როგორც საზოგადოებას, ისე პარლამენტის წევრებს თეორიულიდაშვებითაც კი მხოლოდ 14 მაისს შეეძლოთ. ამას მოწმობს თავად პარლამენტის ვებგვერდზე ატვირთულიფაილებიც. შენიშვნების ფურცელი, რომლის საფუძველზეც მოხდა დამატებების ასახვა, შექმნილია13/05/2024, 17:28-ზე, ხოლო ინფორმაცია შენახულია 13/05/2024, 21:57-ზე.[1] კანონპროექტის განახლებულივერსია III მოსმენისთვის (მხოლოდ ამ ვერსიაში დაემატა ახალი ნორმები) – შექმნილია 09/05/2024, 13:28-ზე – ხოლო ინფორმაცია შენახულია 14/05/2024, 01:21-ზე.[2] ახლა გავყვეთ ქრონოლოგიურად.
1. დეტალური ანალიზი
II მოსმენა კომიტეტზე (29 აპრილი)
– მიახლოებითაც კი არ გაჟღერებულა კომიტეტის სხდომაზე “ჩამატებული ნორმების” შესახებ რაიმეინფორმაცია.
– ორგანიზაციების წარმომადგენლებმა არაერთხელ მიუთითეს, რომ ჩანაწერი – „საქართველოს იუსტიციისსამინისტროს შესაბამის უფლებამოსილ პირს უფლება აქვს, კანონის შესაბამისად მოიძიოს საჭიროინფორმაცია, მათ შორის, პერსონალური მონაცემი“ – არის ძალიან ზოგადი და იძლევა ფართოინტერპრეტაციის საშუალებას.
– მომხსენებელმა გივი მიქანაძემ ამის საპასუხოდ აღნიშნა, რომ ამ შემთხვევაში გამოყენებული იქნებაისეთივე პრაქტიკა, როგორიც არის პოლიტიკური პარტიების ფინანსების გამჭვირვალობასთანდაკავშირებული საკითხების მოწესრიგებისას (იხ. ჩანაწერი 7:48:05-დან). თუმცა აღნიშნულ წესში[3] ძალიანმინიმალურად და კონკრეტულადაა მოცემული თუ რა უნდა აისახოს დეკლარაციაში და არსად წერია, რომსახელმწიფოს უფლება აქვს მოითხოვოს/მოიძიოს/მიიღოს და მითუმეტეს გაასაჯაროვოს პარტიების წევრთათუ დამფინანსებელთა შესახებ განსაკუთრებული მნიშვნელობის პერსონალური მონაცემები (როგორიცაასქესობრივი ცხოვრება, რელიგიური მრწამსი, ჯანმრთელობის მდგომარეობა და ა.შ.).
– ჩამატებული ჩანაწერებით შესაძლებელი ხდება ადამიანის პირადი ცხოვრების ნებისმიერი დეტალისმოძიება, გარდა სახელმწიფო საიდუმლოებისა (რაც ისედაც აქვს სახელმწიფოს). შესაბამისად, კანონშიგაკეთებულმა დამატებებმა, არათუ უპასუხა კომიტეტზე გამოთქმულ შენიშვნებს, არამედ პირიქით, ასახამოსაზრებათა სრულიად საპირისპირო ყველაზე რადიკალური ვერსია (იხ. სხდომის სრული ჩანაწერი).[4]
II მოსმენა პლენარულზე (30 აპრილი – 1 მაისი)
– პლენარულ სხდომაზე პარლამენტის წევრებს დაურიგდათ და ვებგვერდზე აიტვირთა კანონპროექტის I მოსმენის შემდგომ გადამუშავებული ვერსია, პერსონალურ მონაცემებთან დაკავშირებული დამატებებისგარეშე:[5]
– 1 მაისს სხდომა მე-4 მუხლის განხილვით დაიწყო, სადაც ანრი ოხანაშვილი მხოლოდ ზეპირსიტყვიერადახსენებს, რომ კომიტეტზე გამოთქმული შენიშვნების გათვალისწინებით კანონპროექტში “დაზუსტდა” ესსაკითხი (და კითხულობს დაზუსტებას). იგივეს ამბობს სხვა მუხლებთან მიმართებაშიც, “დაზუსტდა, დაზუსტებულია, დამატებულია და ა.შ.”, რაც მსმენელს უქმნის აღქმას, რომ საუბარია კანონპროექტისგანახლებულ ვერსიაში არსებულ ჩანაწერებზე, მაშინ როცა დეპუტატებს და საზოგადოებას სრულიად სხვავერსია ჰქონდა გაზიარებული.
– არაერთი დეპუტატის კითხვაზე, მათ შორის თეონა აქუბარდიას კონკრეტულ შეკითხვაზე – საერთოდ რატომუნდა იყოს მითითება პერსონალურ მონაცემებზე, ანრი ოხანაშვილი ამ და სხვა შემთხვევებშიც პასუხობს, რომ ფიზიკურ პირებს ეს კანონი არ ეხება და მათი შიშები გადაჭარბებულია (იხ. სხდომის სრული ჩანაწერი)[6]
III მოსმენა კომიტეტზე (13 მაისი)
– სხდომის თავმჯდომარე არნი ოხანაშვილს არ გაუცვნია კომიტეტისთვის იმ ცვლილებების შესახებ, რაცმეორე მოსმენის შემდეგ “დაემატა” კანონპროექტს. სხდომა მხოლოდ 67 წამს გაგრძელდა.
– ოპოზიციის წარმომადგენლებს საერთოდ არ მისცეს სხდომაზე შესვლის შესაძლებლობა.
– იხ. სხდომის სრული ჩანაწერი:[7]
III მოსმენა პლენარულზე (14 მაისი):
– მომხსენებელმა ანრი ოხანაშვილმა არც პლენარულ სხდომაზე ახსენა მეორე მოსმენის შემდგომშეტანილი დამატებები. წარდგენისას ამბობს მხოლოდ ერთ წინადადებას: “…ტექსტი დარიგებულია, რედაქციული ცვლილებები ასახულია…” (რედაქციული ცვლილებები!).
– იხ. სხდომის სრული ჩანაწერი (3:38:00-დან):[8]
2. სამართლებრივი შეფასება
1) საკანონმდებლო საქმიანობის ძირითადი პრინციპების დარღვევა:
– პარლამენტის ახალ რეგლამენტზე მუშაობისას, ერთ-ერთ უმთავრეს მიზნად დავისახეთ ხარისხიანკანონშემოქმედებაზე ორიენტირებული საკანონმდებლო პროცესის შექმნა. რეგლამენტის განმარტებითბარათში ხაზგასმით აღინიშნა – “საკანონმდებლო პროცესის ვადები გათვლილია ისე, რომუზრუნველყოფილი იქნეს არა ნაჩქარევი, არამედ კარგად გათვლილი და ხარისხიანი კანონმდებლობისმიღება”.
– კანონპროექტში გაკეთებული დამატებები საკმაოდ მოცულობითია, როგორც მატერიალურად, ისეშინაარსობრივად. საპარლამენტო საქმიანობის არცერთ ეროვნულ თუ საერთაშორისო პრაქტიკითდადგენილ პრინციპსა თუ წესში არ ჯდება ასეთი მოცულობის დამატებების განხორციელება მისიწერილობითი ვერსიის გაცნობის გარეშე. პარლამენტის რეგლამენტი იმაზეც კი მიუთითებს, რომკანონპროექტი ადვილად დამუშავებადი ელექტრონული დოკუმენტის სახით (word-ის ფაილით) იყოსწარმოდგენილი, რათა დაინტერესებულ პირებს შესაძლებლობა ჰქონდეთ მარტივად შეისწავლონ დადაამუშაონ ტექსტი. შესაბამისად, როგორც მინიმუმ, აღნიშნული დამატებები, თავისი მოცულობისა დაშინაარსის გათვალისწინებით, წარმოდგენილი უნდა ყოფილიყო წერილობითი სახით.
– წერილობითი სახით აღნიშნული დამატებები ვიხილეთ მხოლოდ 14 მაისის პლენარულ სხდომაზე მისი III მოსმენით განხილვისას, სადაც პარლამენტის თავმჯდომარემ არ მისცა დეპუტატებს მოსაზრებებისგამოთქმის საშუალება. უნდა აღინიშნოს, რომ რედაქციულ ცვლილებებთან ერთად ამ დროს შესაძლოადასმულიყო რეგლამენტის 116-ე მუხლით გათვალისწინებული საკითხიც (კანონპროექტის განხილვის წინამოსმენაზე დაბრუნება).
– შედეგად, მივიღეთ გარემოება, რომ კანონპროექტს დაემატა ადამიანის უფლებებზე განსაკუთრებულიზემოქმედების მქონე ნორმები ისე, რომ თეორიულადაც კი არ მიეცათ პარლამენტის წევრებს მასზემოსაზრებების გამოთქმის შესაძლებლობა. ამით ირღვევა პარლამენტის პირველი მუხლის მე-2 პუნქტითგათვალისწინებული პრინციპები (საკითხთა თავისუფალი და კოლეგიური განხილვა და გადაწყვეტა, გამჭვირვალობა და ხელმისაწვდომობა და ა.შ.).
3. პროცედურული დარღვევები
– პარლამენტის რეგლამენტი დეპუტატების მხრიდან კანონპროექტში ცვლილებების შეტანის ორშესაძლებლობას იცნობს: სხდომაზე გამოთქმულ შენიშვნას და ალტერნატიულ წინადადებას. როგორცპარლამენტის ვებგვერდზე მესამე მოსმენისას ატვირთული შენიშვნების ფურცელი იტყობინება,[9]კანონპროექტში დამატებები პლენარულ სხდომაზე კანონპროექტის II მოსმენით განხილვის ფარგლებშიმიღებული შენიშვნების შედეგად აისახა, რაც სინამდვილეს არ შეესაბამება. ანრი ოხანაშვილმა აღნიშნულიდამატებები წარმოადგინა არა როგორც მის მიერ შემოთავაზებული ახალი შენიშვნები, არამედ როგორცკომიტეტის სხდომაზე გაზიარებული შენიშვნები.
– რეგლამენტის 107-ე მუხლის მე-4 პუნქტის თანახმად, „კომიტეტის სხდომაზე განხილვისას კანონპროექტისთაობაზე გამოთქმული შენიშვნა გათვალისწინებულად ითვლება, თუ მას დაეთანხმება მომხსენებელი ანკენჭისყრის შედეგად გაიზიარებს კომიტეტი. იმისთვის, რომ შენიშვნა დადგეს კენჭისყრაზე, ის უნდა იყოსწარმოდგენილი ალტერნატიული წინადადების სახით“. კომიტეტის სხდომაზე არცერთ ამ შემთხვევასადგილი არ ჰქონია.
– მეორე მოსმენაზე პლენარულ სხდომას წარედგინა მხოლოდ ერთი – თეონა აქუბარდიას ალტერნატიულიწინადადება. რაიმე სხვა ტიპის შენიშვნასა თუ წინადადებაზე არაფერია ნათქვამი კომიტეტის მიერ II მოსმენისას შემუშავებულ დასვკნაშიც.[10]
– პლენარულ სხდომაზე II მოსმენით კენჭისყრისას არც მომხსენებელს და არც პარლამენტისთავმჯდომარეს არ უხსენებია, რომ კენჭი ეყრებოდა კანონპროექტს წარმოდგენილ შენიშვნებთან ერთად.
– რეგლამენტის 101-ე მუხლის „ი” ქვეპუნქტის მიხედვით, „მეორე მოსმენით მიღების შემდეგ წამყვანიკომიტეტი პარლამენტის მიერ მეორე მოსმენით განხილვისას გათვალისწინებულ შენიშვნებს ასახავსკანონპროექტში, განიხილავს კანონპროექტს და გადასცემს მას პარლამენტის ბიუროს მესამე მოსმენითგანხილვისათვის პარლამენტის პლენარული სხდომის დღის წესრიგში შესატანად“. არც საკომიტეტო და არცპლენარულ სხდომაზე III მოსმენით განხილვისას, მომხსენებელს არ უხსენებია, II მოსმენით განხილვისასგათვალისწინებულ შენიშვნების ასახვის შესახებ. არაფერია ნათქვამი კომიტეტის მიერ III მოსმენისასშემუშავებულ დასკვნაშიც.[11]
აღსანიშნავია ის ფაქტიც, რომ განხორციელებული დამატებები თავისი შინაარსით პრინციპული ხასიათისაა- განსაზღვრავს კანონის ახალ ადრესატს – ადამიანს და ადგენს მის უფლებაში ძალიან მძიმე ჩარევისშესაძლებლობას, რაზეც პრინციპულად ჰქონდა გაცხადებული ინიციატორს, რომ კანონი არ შეეხებოდაფიზიკურ პირებს. შესაბამისად, ყველა ზემოთხსენებული პროცედურის დაცვის შემთხვევაშიც, მსგავსიშინაარსის ცვლილების განხორცილება მეორე მოსმენისას ასევე ჩაითვლებოდა რეგლამენტის დარღვევად.
შეჯამება და დასკვნა
ყველა ზემოთაღნიშნული ფაქტი მიუთითებს იმაზე, რომ კანონპროექტში დამატებები განხორციელდამომხსენებლის მიერ ერთპიროვნულად, რეგლამენტით გათვალისწინებული პროცედურების გვერდისავლით.
III მოსმენაზე წარდგენილი შენიშვნების ფურცელი შეიცავს არასწორ ინფორმაციას – მასში მოცემულისაკითხები მომხსენებლის მიერ არ ყოფილა შენიშვნების სახით განსახილველად წარმოდგენილი დაპლენარული სხდომის მიერ არ მომხდარა მათი გათვალისწინება. შესაბამისად, აღნიშნული დოკუმენტისსაფუძველზე კანონპროექტის საბოლოო ვერსიაში დამატებების ასახვა არალეგიტიმურია.
კანონი მიღებულია საქართველოს კონსტიტუციის, პარლამენტის რეგლამენტისა და საერთაშორისოდაღიარებული საკანონმდებლო პროცესის პრინციპების უხეში დარღვევით.
[1] – https://info.parliament.ge/file/1/BillPackageContent/43613
[2] https://info.parliament.ge/file/1/BillReviewContent/361591
[3] https://matsne.gov.ge/ka/document/download/5900992/0/ge/pdf)
[4] https://www.youtube.com/watch?v=AbscrxYyINc&t=3s
[5] https://info.parliament.ge/file/1/BillReviewContent/361221
[6] https://www.youtube.com/watch?v=iBgCJ53rPjg&t=14779s
[7] https://www.youtube.com/watch?v=wLUy8FZ7SIo
[8] https://www.youtube.com/watch?v=2SyLkerN3To&t=13121s
[9] https://info.parliament.ge/file/1/BillPackageContent/43612),
[10] https://info.parliament.ge/file/1/BillPackageContent/43424).
[11] https://info.parliament.ge/file/1/BillPackageContent/43611
